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Carta socioeconómica No. 21 | CRECIMIENTO ECONOMICO, EMPLEO Y POBREZA EN PANAMA

30 noviembre, 2022 Fundación del Trabajo Comments Off 355 vistas

INTRODUCCION 1
La pobreza es una condición humana que refleja carencias en diversos órdenes de la vida económica y social de la
población, tanto en sus capacidades de satisfacer necesidades materiales y no materiales, como para acceder
a servicios públicos, como la educación, salud, vivienda, o agua potable. La pobreza también se puede concebir en
términos relativos como la desigualdad en el acceso a esos satisfactores, con relación a grupos de población más
favorecidos en la estructura social.

Esa desigualdad de acceso a satisfactores varía entre contextos rurales y urbanos o entre provincias; y está
determinada por la potencialidad económica de esos territorios y su capacidad de inclusión y utilización de la
fuerza de trabajo; y por las propias capacidades de las personas, asociadas a sus niveles de educación y formación.
Se suele decir que la educación es el mejor camino para superar la pobreza, lo cual es una afirmación cierta. Sin
embargo, para lograr una buena educación, la población debe contar con las condiciones apropiadas de alimentación,
salud, agua potable, vivienda y otros satisfactores y esto depende a su vez, del acceso a un trabajo productivo e
ingresos estables. Obviamente, también depende de la existencia de centros de educación en las comunidades. Por
tanto, la superación de la pobreza requiere, además de una buena educación, el acceso a un trabajo decente y a un
conjunto de servicios económicos y sociales, que sólo se pueden lograr en presencia de políticas públicas apropiadas.
Si bien Panamá ha vivido un impresionante ciclo de crecimiento hasta antes de la pandemia, sus beneficios no
han impactado por igual a nivel sectorial y regional, y amplios territorios del país y grupos sociales no se han logrado
integrar a los beneficios de ese crecimiento.

El derrumbe de la economía en 2020 profundizó las carencias sociales, pero al mismo tiempo potenció la
capacidad de resiliencia de la población. Se impulsaron múltiples emprendimientos de subsistencia y otros con
potencialidad empresarial, que sobreviven gracias a los esfuerzos de asociatividad como el Sindicato Nacional de
Artesanos y al apoyo de gremios como la iniciativa “Compra local, mi empresa es Panamá”, impulsada por la Cámara de
Comercio. La experiencia demuestra que desde los sectores productivos se pueden impulsar iniciativas en favor de una
mayor productividad y equidad.

Avanzar hacia un país más incluyente y sin pobreza requerirá de políticas integrales que ubiquen al ser humano
en el centro del objetivo de desarrollo. Ese marco de políticas está en la Agenda 2030 de las Naciones Unidas, con la cual
amplios sectores del país se identifican. Diversas mesas de diálogo ensayadas en los últimos años,
han consensuado las grandes medidas de política que requiere el país con una visión compartida. Sólo falta la
decisión política y el compromiso de todos los actores para implementarlas.

LA NOCION DE POBREZA
La noción y criterios de medición de la pobreza han variado significativamente en el tiempo y existe una
amplia literatura que documenta las contribuciones de especialistas y entidades en el debate conceptual y
metodológico.

La noción más simple (pobreza absoluta) alude a una condición de incapacidad para satisfacer necesidades
básicas de consumo (alimentarias y no alimentarias) o de acceso a bienes públicos (salud, educación, vivienda).
Un concepto más amplio considera la pobreza en términos relativos como “estándares de vida en la
sociedad”, insuficiencia de recursos o violaciones y falta de ejercicio pleno de derechos, dado un momento
histórico (https://www.cepal.org/es/publicaciones/ ).

La presente Carta Socioeconómica no pretende ni tiene espacio para contribuir a ese debate metodológico y sólo
intenta mostrar algunas interrelaciones de la pobreza con ciertas variables del mercado de trabajo. Se trata de
subrayar que la inserción laboral de calidad o el acceso a un trabajo decente resulta fundamental para la reducción
de la pobreza.

La medición oficial de la pobreza en Panamá (https://www.mef.gob.pa/) se circunscribe a su noción
más simple de pobreza absoluta, para lo cual se sigue la metodología de las líneas de pobreza de la CEPAL y el
concepto de pobreza multidimensional del PNUD. Los datos oficiales van hasta el año 2019, y aunque no se
disponen para 2020 y 2021, se intuye que la pobreza se expandió, a pesar de los subsidios gubernamentales.
La incapacidad de satisfacer necesidades de consumo y de acceso a bienes y servicios depende de algunos
factores como:

• Las potencialidades de la economía (nacional, regional, local o familiar) y su capacidad de
ocupar productivamente a la población.

• Las capacidades, conocimientos, habilidades y destrezas de la población, lo cual depende a su vez del acceso a oportunidades de educación
formación.

• El contenido y énfasis de las políticas públicas, particularmente la política económica, social, laboral, de educación-formación, etc.
Sobre el primer punto, en diversas cartas socioeconómicas se ha demostrado que si bien en el ámbito nacional se ha registrado una fuerte expansión de la economía, dicho crecimiento no ha sido inclusivo y ha 2 CEPAL, Enfoques, definiciones y estimaciones de la pobreza y
desigualdad en América Latina y el Caribe. Un análisis crítico de la literatura, 2021. dejado al margen los territorios fuera del área
metropolitana, en particular las zonas rurales e indígenas y la economía familiar en vastas localidades del país.
Y ese crecimiento no inclusivo se ha reflejado en un deterioro de la calidad del empleo medido por el trabajo
informal o precario, que se agudizó aún más con la crisis sanitaria.

Gráfico 1

Fuente: INEC, Cuentas Nacionales y Encuesta de Mercado Laboral.
El dinámico desempeño de la economía se tradujo en una
tendencia decreciente de los índices de pobreza a nivel
nacional hasta 2019 y el derrumbe económico por la
pandemia revirtió esa tendencia en 2020 y 2021.

Gráfico 2

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, Pobreza e indigencia
por ingreso.
Sin embargo, el crecimiento desigual y no inclusivo se
traduce en un mayor índice de pobreza en las áreas
rurales y es explosivo en las comarcas indígenas.

Gráfico 3

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, Pobreza e indigencia
por ingreso.
11.3 9.8 6.9 5.1 5.7 5.0 5.6 3.7 3.0
-17.9
15.3
38.8 39.9 40.3 41.7 41.8 42.1 42.7 46.0 46.8 52.0 49.3

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Panamá. Tasa de crecimiento del PIB y porcentaje de empleo informal

(Años: 2011-2021)

PIB Empleo informal

27.6 26.5 25.8 25.6 23.0 22.1 20.7 21.4 21.5
11.5 11.1 10.6 10.8 10.2 9.9 9.8 9.9 10.0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Panamá. Pobreza general y pobreza extrama (% de la población)

Pobreza total Pobreza extrama

15.3
50.4
12
42.7
73.7 63.9
82.6

Urbana Rural Guna Yala Emberá Ngabe Buglé
Panamá. Pobreza urbana, rural y en las comarcas indígenas (2011 y 2019)

2011 2019

3

CARTA SOCIOECONOMICA N° 21 – FUNTRAB

Asimismo, la pobreza tiende a ser mayor en las provincias
fuera del área metropolitana, y en mayor grado en las
provincias donde se ubican comarcas indígenas.

Gráfico 4

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, Pobreza e indigencia
por ingreso.
CRECIMIENTO DESIGUAL DESFAVORECE PROVINCIAS DEL INTERIOR

Los diferenciales de pobreza entre provincias, están asociados a la potencialidad y crecimiento de sus
economías y a su capacidad de ocupar productivamente a la población. Persiste en este sentido, una gran brecha en los niveles
de producto por habitante (PIB percápita) entre las provincias del área metropolitana y el resto de las
provincias del país. Si bien el producto por habitante no es un indicador de desarrollo social, al menos muestra la
potencialidad económica de las regiones para satisfacer necesidades básicas, dependiendo de la equidad en la
distribución del ingreso.

El producto percápita en las provincias terminales del canal es alrededor de 5 veces el de Bocas del Toro, Coclé
y Chiriquí y cerca de 11 veces el de Darién. Gráfico 5

Fuente: INEC, Cuentas Nacionales.
Las limitaciones en el esfuerzo productivo a nivel provincial se traducen en un déficit en la productividad (o
producto por ocupado) en dichas provincias. Y esto, a su vez, se refleja en un déficit en el uso productivo de la
fuerza de trabajo con una mayor informalidad laboral en las provincias más rezagadas.
Gráfico 6

Fuente: INEC, Cuentas Nacionales y encuesta de mercado laboral
Se confirma, en este sentido, una relación de causalidad entre la dinámica del crecimiento económico, la productividad, la dimensión del sector informal y la extensión de la pobreza a nivel provincial, factores que se deben abordar de manera integral en una estrategia de
combate a la pobreza y desigualdad.

EDUCACION Y POBREZA

En el largo plazo, Panamá muestra importantes mejoras en la cobertura de la educación y en la proporción creciente de fuerza de trabajo con mayores grados de escolaridad en niveles secundarios y universitarios
(FUNTRAB, Estadísticas de Empleo y Salarios,

https://funtrab.org.pa/category/datos-de-
interes/estadisticas-de-empleos-y-salarios/ ).

No obstante, persiste un gran desafío con relación a la calidad y pertinencia de la educación – formación. Los
déficits mostrados por Panamá en las pruebas internacionales PISA así lo confirman. Adicionalmente, el sector empresarial persiste en señalar los déficits en las competencias de la fuerza de trabajo
panameña, particularmente en las llamadas habilidades
blandas. Si bien esta es una realidad inobjetable, también se debe decir que existen restricciones estructurales a la
ocupación productiva de la fuerza de trabajo. Y esto tiene que ver con el estilo no inclusivo de crecimiento y con el
hecho de que la economía no genera suficientes empleos asalariados (privados o públicos) para ocupar a la
creciente fuerza de trabajo. En consecuencia, gran parte de la fuerza laboral se tiene que crear su propio
empleo/ocupación para sobrevivir. Entre 2010 y 2019 se crearon aproximadamente 465 mil nuevos empleos, de
los cuales 47 de cada 100 fueron asalariados en el sector empresarial o estatal y en el servicio doméstico; y el resto

21.4
44.6
27.2
16.6
20.6
43.5
13.9 10.4 12.9
7.8

Nacional Bocas
del Toro
Coclé Colón Chiriquí Darién Herrera Los
Santos
Panamá Panamá
Oeste
Panamá. Incidencia de la pobreza, según provincia (%)

10,203
3,325 4,032
22,402

3,569
1,664
4,856 4,506
16,513

4,462 3,698

Tolal Bocas del
Toro
Coclé Colón (2) Chiriquí
(3)
Darién
(4)
Herrera Los
Santos
Panamá Panamá
Oeste
Veraguas
Panamá. Producto percápita por provincia (Año 2019)

9518
5494
38285

13141
3037
6266 5809
34054

9194
8601

55.2 54.5
45.2
51.2 66.1
41.3
55.7
39.0 43.2 49.3

Bocas del
Toro
Coclé Colón Chiriquí Darién Herrera Los
Santos
Panamá Panamá
Oeste (1)
Veraguas
Panamá. Producto por ocupado y empleo informal (%) por provincias (Año

2019)

pib/empleo empleo informal

4

CARTA SOCIOECONOMICA N° 21 – FUNTRAB

fueron trabajadores por cuenta propia y familiares. Y en 2021 el 38% de la ocupación total del país son
trabajadores independientes o familiares. Los tiempos actuales de profundos cambios en la
economía y en el mundo del trabajo plantean extraordinarios desafíos para el uso productivo de la
fuerza laboral. Si bien la educación es el mejor vehículo de movilidad y ascenso social, lo cierto es que mayores
niveles de educación, calificaciones y competencias no necesariamente aseguran un empleo productivo o trabajo
decente. Ello dependerá de las oportunidades que brinde la economía en el ámbito territorial y familiar.
En el mismo sentido, mejores niveles de educación (cuantitativa y cualitativa) permitirán superar la pobreza,
siempre que ello coincida con crecientes oportunidades de empleo productivo y bien remunerado, en el marco de
un estilo de crecimiento inclusivo y de políticas públicas apropiadas.

DESIGUALDAD Y POBREZA

La dinámica de crecimiento concentrado de la economía panameña en el largo plazo, reflejada en disparidades
sectoriales y regionales, ha profundizado las condiciones de desigualdad en la sociedad panameña. Y esto se ha
reflejado en una concentrada estructura de distribución (personal y funcional) del ingreso, que ubica a Panamá
como el tercer país más desigual de América Latina.3

La pobreza es una consecuencia directa de la desigualdad y refleja las desiguales oportunidades de
acceso a un empleo productivo, a la tierra, al capital, a la educación, a la salud y bienes públicos en general. La
carencia en el acceso a igualdad de oportunidades es más sentida en los territorios y comunidades donde el
Estado no ofrece infraestructura productiva, energía eléctrica, agua potable, escuelas, centros de salud y otros
servicios.

SE REQUIERE DE POLITICAS PUBLICAS INTEGRALES

Los factores determinantes de la pobreza son principalmente de carácter estructural y por tanto no se
podrá revertir ese flagelo con medidas que atiendan solamente a las manifestaciones del problema o a las
carencias inmediatas de la población excluida.

Durante los pasados años el Estado panameño ha dedicado importantes recursos en subsidios y
transferencias para atender las carencias de poblaciones con menores ingresos o en riesgo social. Tales subsidios
alcanzaron en 2021 más de 2,300 millones de balboas y 3 FUNTRAB, Carta Socioeconómica N° 20. Un pacto por la
productividad, el trabajo docente y la inclusión social, octubre 2022. esto contuvo el esperado aumento de la pobreza derivado
de la crisis por el COVID 19.

(https://www.mef.gob.pa/2022/05/gobierno-destina-b-
2311-5-millones-a-los-hogares-con-menos-recursos-en-
2021/ )

Sin embargo, el drama de las carencias en las condiciones de vida es mucho más amplio de lo que las
cifras muestran, porque dichas privaciones y sufrimientos van más allá de la población que no cumple con una
“línea de ingresos” muy vulnerable a su real capacidad adquisitiva de satisfactores materiales y no materiales. El
hecho real es que entre la población clasificada como pobre y algunos grupos no pobres hay una línea tenue de
ingresos que no les hace muy diferente en su capacidad de satisfacer necesidades básicas. Y en última instancia,
los subsidios estatales, con viabilidad incierta en el futuro, nunca serán una solución duradera y sostenible a las
carencias de la población más excluida.

La pobreza y desigualdad, coexistiendo con un alto dinamismo de crecimiento en los pasados años, sólo
refleja un gran déficit en las políticas públicas, particularmente la política económica, social y de
educación. Y con ello también refleja serios problemas en la institucionalidad del Estado. Tales déficits han sido
subrayados en innumerables ejercicios de diálogo social y político que ha tenido el país.

Las soluciones u opciones de política han sido planteadas con alto nivel de consenso en diversas instancias como
la Concertación Nacional para el Desarrollo. También existe un amplio consenso de que el marco de esas
políticas integrales se encuentra en la Agenda 2030 de las Naciones Unidas, cuyo octavo objetivo subraya el
compromiso de los estados de adoptar políticas para un crecimiento económico, sostenido, inclusivo y sostenible,
el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos.

El derrumbe económico de 2020 contribuyó a profundizar las desigualdades, sin embargo, también potenció la
capacidad de resiliencia de los panameños. Miles de trabajadores recurrieron a emprendimientos para
subsistir y sus perspectivas dependerán del apoyo de las políticas públicas, de la capacidad de organización de los
emprendedores, del apoyo de los gremios empresariales y de las propias perspectivas del mercado.

La pobreza, la desigualdad y la precariedad laboral son fenómenos estructurales muy asociados y difíciles de
romper. Y hace falta la voluntad y decisión política para enfrentarlos; y para ello se requiere construir una visión
compartida de país con desarrollo integral y más equitativo.

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